審計署數據顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億，首個還款高峰為2011-2012年，額度達到4.6萬億。

　　“當前，我國地方債的問題不是償債能力不足而是債務集中到期造成的地方政府流動性不足。”興業銀行首席經濟學家魯政委認為，允許地方自行發債能夠緩解這種風險。而著名金融證券專家、復旦大學金融與資本市場研究中心主任謝百三教授則指出，發行債券要有抵押品，在沒有好的固定資產的情況下，地方舉債必定還以土地為抵押，這無異于另一種“土地財政”。

　　10月20日，財政部發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》（下稱《試點》），地方舉債破禁。

　　此前，根據《中華人民共和國預算法》第28條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行政府債券。

　　先行者為財務及信用情況較好的兩省兩市：上海、浙江、廣東和深圳，舉債規模分別為71億、67億、69億和22億，合計229億。

　　不過，這并不說明地方政府已獲得實際的舉債權，由于改革伊始，能否舉債、如何舉債、債券規模等一系列事務仍由中央管控，留給地方的空間很少。而進一步推進地方舉債試水的一大意義在于，借助它將有助于理清中央與地方的關系，并推動其他方面的改革和制度建設。

　　融資開新渠

　　《試點》祭出后，上海市政府決策咨詢特聘專家、上海交通大學安泰經濟與管理學院金融學教授潘英麗一語以蔽之，“這是地方融資體制的一項改革。”而中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍教授認為，兩省兩市的試點是我國財政金融體制改革中的一項有意探索。

　　其實，地方政府陷入融資困局已經多年。據2010年國家統計年鑒，2009年，地方財政支出占全國財政總支出的80%，總計61044.14億元，而收入僅為全國財政總收入的47.6%，數額為32602.59億元，不及支出的60%。

　　約50%的財權對應80%的事權，這便是地方直面的畸形的財稅體制，遂，土地財政應運而生。近10年來，各地的土地出讓金收入飛漲，在財政收入中的占比不斷攀高，直至2009年，全國賣地收入15000億元，接近于當年財政收入的46%。

　　“樓市持續調控后，這部分財源將逐步縮減，因此，后續的財稅體制改革必須跟進。”潘英麗認為，一則，中央與地方的稅收分配需要調整；二則，地方急需正常的融資渠道。

　　“土地財政無以為繼時，地方仍要提供保障性住房等公共服務，發債不失為解決資金難題的有效辦法。這也是目前的主要原因。”復旦大學經濟管理學院黨委書記、經濟學家石磊說。

　　而另一方面，2009年，正值金融危機后一攬子經濟刺激計劃出臺，1.5萬億土地收入仍然填不滿地方財政的“血盆大口”，建立融資平臺舉債成為普遍的選擇。而這些公司，沒有主營業務、沒有經營收入，全部的功能只為籌集資金。

　　今年以來，融資平臺的債務危機受到空前關注。多份報告摸底，債務總規模以10萬億計，其中相當部分將在今明兩年集中到期。審計署數據顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億，首個還款高峰為2011-2012年，額度達到46000億。

　　“當前，我國地方債的問題不是償債能力不足而是債務集中到期造成的地方政府流動性不足。”興業銀行首席經濟學家魯政委認為，允許地方自行發債能夠緩解這種風險。

　　“土地融資、平臺貸款，這兩種渠道存在短期性、臨時性、缺乏市場約束等缺陷。這迫使決策者思考，如何在地方政府需要發揮的功能越來越多，承擔的責任越來越重時，提供與之匹配的穩健的財力支持。”趙錫軍說。

　　與此同時，越來越多的業內人士認同，在信息披露和風險釋放方面，直接融資優于間接融資。“換言之，對比政府直接從市場融資與銀行貸款兩種方式，在前者中，風險可以得到及時釋放。”在國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧博士看來，自行發債具有相對的優勢。

　　改革初破局

　　《試點》分列17條，正文不足1500字，但對地方自行放債的規模、利率、承銷、招標、定價、登記、托管、償債機制、信息披露等方面均有表述。

　　辦法規定，兩省兩市發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額，分占國務院批準發債規模的50%。

　　同時，上述債券全部由財政部代辦還本付息，試點省市需建立償債保障機制，在規定時間內將還款資金繳入中央財政賬戶。

　　細讀試點辦法后，上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪認為，變化有兩點：一、地方舉債的運行管理責任已下放至地方；二、法律上的直接債務人由中央調整為地方。盡管如此，地方舉債的決策權仍由中央掌握。

　　中國地方政府放債始于2009年。在此之前，地方名義上沒有發債權，但實際常常變相舉債，比如，設立企業性質的機構，以企業名義借債，但資金流向政府項目，而絕大多數此類債務，中央默許。

　　2009年始，中央政府改口，不再稱地方不得舉債，而是提出，可由財政部代辦。“這一做法與以往的區別不大，地方仍不能自行舉債，但若中央同意，可由其借債，地方使用。”

　　蔣洪告訴時代周報，這一層面，試點沒有實質性的進展，地方依舊未獲舉債權，能否舉債、規模大小，債券的期限結構和占比，等等，仍要中央拍板。但過去，中央負責尋找承銷商，負責籌集資金，而今，承借中的一系列事務開始由地方自理。

　　只是，這種自理約束于中央設定的框架之下。比如，債券承銷商必須是2009-2011年記賬式國債承銷團成員，原則上不得超過20家；而債券的預算管理、會計核算以及償債保障機制3個方面，財政部另有文件明確了具體做法。

　　“中央對地方發債是有所控制的，主要體現在發債規模上。試點省市獲準發債，但不能超過已經確定的規模。”石磊進一步指出，雖是地方發債，但還本付息仍由財政部代辦。“中央擔心，如果讓地方完全自主，可能出現放債規模過大償還不了，向社會賴賬的局面。”

　　“還本付息的責任落在地方，但還款由中央代辦。此種情況非常少見，但如此安排，便于中央監督地方集中還款的進度，也可視為監管地方借債的措施之一。”蔣洪說。

　　而在潘英麗看來，代辦有一定的道理。目前，地方政府的財權、事權不對稱，地方該得的稅中央沒有給到位。財稅分配未得以調整前，地方若承擔債務，可能入不敷出，因而需要中央財政的擔保。

　　“1976年里根政府時期，由于地方政府陷入資金不足但又通脹嚴峻的兩難境地，美國曾采取過地方放債、中央擔保的做法，并迎來了十多年‘低通脹、增長穩定’的局面。這對我們應該有所啟發，但其中關鍵的兩點是，一、地方政府經濟增長性良好；二、中央能夠較好地監管地方。”石磊說。

　　地方債無風險？

　　《試點》安排了地方舉債的方方面面，唯一“遺漏”的是評級。該辦法未對自行發債省市提出評級要求。

　　而在試點規定出臺后不久，大公國際資信評估公司評級總監剛猛表示，由于還本付息仍由財政部代辦，（地方債）應視為免評級的國家級債券，若需評級，為AAA級。

　　“目前的自行發債試點和早前的財政部代理發行沒有本質區別，也就沒有評級的必要。”財政部科研所金融研究室主任趙全厚告訴記者。

　　這并不難理解。假設，某地陷入嚴重的還款危機，那么，結果如何？“中央將重新安排其與地方的財務關系。”蔣洪認為，盡管分稅制后，中央與地方分割了財權，但地方財務界限模糊，每隔三五年，兩者之間就會有所調整。就此而言，中國的地方政府根本不會出現較大的還款風險，因而有了AAA級之說。

　　蔣洪告訴時代周報，有一種觀點稱，地方獲準放債后，將倒逼政府進一步公開信息，促進財政透明化。但他認為，這方面的影響不大，由于地方財務邊界不清晰，而且由中央代辦還本付息，地方債市場幾乎不會形成競爭。

　　但事實上，這種競爭為中國所需。按照國外地方政府發行債券的普遍做法，承銷商須列清債券用途、還本付息能力等信息，而評級機構須獨立判斷地方的債務風險，政府獲評越低，利率越高，對應的發債成本上升，從而對其形成壓力，進而促使政府做好財政信息披露、編制資產負債表等工作。

　　“若要培育地方債市場，就應建立市場化的發債管理機制，其中，最重要的一點就是評級制度。不管是中央政府，還是地方政府，他們都有信用級別。不然，讓希臘去發債，能達到AAA級嗎？”趙錫軍說。

　　“允許地方發債相當于通過引入市場化機制，對政府篩選投資項目構成約束，保證資金流入效率較高、民眾真正需要的公共產品中。”潘英麗告訴記者，這意味著地方政府必須接受市場的檢驗，是不是好項目，信用等級能否符合要求，還本付息的能力可否達標，若都是“否”，那么，該債券必然流標，無人愿買。

　　這本是自行發債的應有之義，但《試點》與之相差甚遠。“地方債的一級市場上，主要購買者是金融機構。按照目前的做法，可以預見，金融機構必定認為，借給政府是最安全的投資，所以，地方不會面臨放不了債的壓力，也不會受到債市的約束。”蔣洪分析道。

　　“從地方不得發債，到中央代發，再到地方自行舉債，事情的確在逐步向前推進。但最終，還是要讓地方政府直接面對市場，面對投資者，以便更好地借助市場的力量約束地方政府，而不是僅靠中央政府自上而下的管控。”在魏加寧看來，若真的允許地方舉債，那么，發多少債、怎么發、成本多少，如何償還，等等，最終都應由市場決定，中央政府不應包辦代替，否則，就等于起了隱性擔保作用，將風險集中于自身。

　　舉債再猜想

　　《試點》只是從原地向前“挪”了一小步，但地方舉債名義上轉正后，如果逐步推進改革，是否會引發一系列“化學反應”？這是一個非常有趣的話題。

　　著名金融證券專家、復旦大學金融與資本市場研究中心主任謝百三教授在《試點》出臺前曾對時代周報談到，發行債券要有抵押品，在沒有好的固定資產的情況下，地方舉債必定還以土地為抵押。這無異于另一種“土地財政”。

　　“法律上，地方舉債可以土地為抵押，但此次并未如此，而且，國家也不允許地方政府這般操作。目前，試點省市發行債券以中央財政為擔保，這個沒有問題。”石磊分析道。

　　但問題是，如果試點成功，推廣至全國，那么，中央財政是否要為所有省、市、自治區提供擔保？“若中央能力不足，那么，這就需要其與地方徹底劃清財權，實行地方政府獨立運行的制度。”趙錫軍說。

　　“如果深入地講，這涉及一個地方自治的問題。有些學者提出，一級政府要有一級財權、一級事權、一級財產權和一級舉債權，但其背后是地方自治的基本理論框架在起支撐作用，否則，地方政府就不可能具有這樣一套完整的權限。然而目前，關于地方自治問題，在國內尚未展開討論，研究亦很有限。”魏加寧說。

　　此后，另一問題尾隨而來。若地方政府破產，如何處置？

　　“破產并不意味政府可以停止活動，而是事情照做，但行政開支將受到限制，比如，不能坐豪華轎車，不能住高級酒店。”潘英麗告訴時代周報，國外早有專門法律，闡釋政府破產如何界定，還本付息的責任如何履行，行政經費如何約束，等等。而這些在中國仍是空白。

　　關于政府破產，潘英麗還做過相關研究。假如，某地方政府管理落后，信用不佳，幾乎沒有能力還本付息，也無法從債市上融資，那么，這個城市必然無法改善市政建設，無以提供質量較高的公共產品。而若戶籍制度不松綁，當地百姓只能被迫過著苦日子，承受政府低能的痛苦。

　　“等地方政府市場化融資起來后，與之匹配，戶籍制度應該放開。如此一來，若政府管理不力，民眾就可以用腳投票，‘移民’至其他政府的轄區。等勞動力大量撤出后，該地區變得人煙稀疏，接著，中央就將該縣或者地級市撤并，‘消滅’低能的地方政府。”

　　在潘英麗看來，引入債券市場的融資機制后，地方政府之間可以形成競爭，優勝劣汰。

　　“通過地方政府發債這件事，你會發現，中國還有很多地方需要加快改革。比如說，地方政府如何編制和公開自己的資產負債表？又比如，如何劃分國有與地方政府所有？”魏加寧認為，地方發債試水的重要意義在于借助它可以推動其他方面的改革，比如，理清中央與地方的關系，改革地方財政、改革地方行政，等等。