一、財政預算支出的監管問題

　　一般認為，財政預算支出的有效監管基于“四個支柱”：責任感、透明度、預測性和參與性。其中，責任感要求有關政府官員應明確其對內部上級領導和外部社會公眾所負的責任；透明度意味著財政和財務信息的透明對行政部門、立法機關和大多數公眾部門而言都是必需的；預測性要求法律和規章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統一地、有效地貫徹實施；參與性則需要提供可靠的信息并對政府的行為予以檢查。財政預算支出有效監控的“四個支柱”具體體現在財政預算支出管理過程的諸環節之中，如財政預算編制、預算執行、現金和國庫管理、公共支出等。

　　在以上諸環節中，最關鍵的就是預算執行。這是一個利用現有資源來貫徹執行預算編制中的政策和充分體現財政預算支出管理目標的過程。對此，就必須要有一整套用來確保預算完好執行的程序和機制。否則，決策就可能會建立在錯誤的信息基礎上，資源也往往會失去有效的管理，即使是良好的預算制度，也會失去意義。

　　二、財政預算支出內部控制的具體內容及要求

　　根據財政預算支出管理的特點和具體要求，結合內部控制的相關理論，可把財政預算支出管理中的內部控制問題歸納為以下幾個方面：

　　（一）過程控制

　　過程控制旨在確保只有經過正確授權的指令才予以執行，要求對預算支出的每一過程都要進行有效的控制和監督。預算執行過程中最基本的控制環節有：

　　1、在承諾階段，需要核實：（1）支出計劃是否由法定批準人批準；（2）資金是否按照預算規定的用途撥付，且在適當的支出類型中保留足夠的資金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。

　　2、當提供了商品和服務后，必須核實：是否已收到有關商品和已提供某項服務的有關單據證明。

　　3、在支付之前，需確認：（1）是否存在有效的支出義務；（2）有關專業人員證明所提供的商品和所收到的服務是否滿足預期標準；（3）發票和其他有關支付票據是否是正確的或適合支付的；（4）驗明收款人。

　　4、在最終支付之后，需對所有相關支出進行檢查和復審，對不規范之處應予匯報。

　　總體上，在任何機構之內，在授權支出、批準合同和發出購買的指令、確認收到的商品和服務、履行支付等方面都必須有明確的職責分工。其中，一些職責可以由同一人或同一部門擔負。但是，在大多數情況下，同一人或同一部門不應既負責支付，又負責其他活動或控制支出。這種安排實際就是內部牽制原則的體現。

　　政府部門之間這些職責的分工支配著支出單位和核心部門（財政部門、財務控制部門）之間的職權分配。在不同的國家，這種控制可以是相關各部門的內部控制，也可以由綜合管理部門如財政部門、財務控制辦公室來完成。

　　（二）會計控制

　　許多國家的預算體系都是通過會計控制來確保遵照執行的。有效的會計控制，應保證清晰地記錄預算支出和撥款或預算項目間的變化（如，分攤、調查、預算追加等）。無論會計基礎如何，會計控制都應做到：（1）會計記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對收付事項進行系統的登記、足夠的安全系統以及與銀行賬目的核對系統等；（2）所有的支出與收入事項都應該按照相同的方法登記到相應的賬戶中；（3）按照經濟種類和職能作用對支出進行一般劃分；（4）會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會計報表的編制必須規范；（6）跟蹤支出周期（立項、審批和支付）每個階段的撥款使用（預算會計）系統，等。

　　此外，會計控制還包括與單位組織結構相適應的會計控制權（會計體制）的集中和分權制度。在許多國家，中心機構，如財政部設有專門辦公室負責會計控制和辦理支付，這個辦公室通常也負責現金的管理，構成國庫部門的一部分。也有一些國家，支付由各個部委來負責，但現金和銀行賬戶由負責現金管理的國庫部門控制。因此，有關會計控制是否集權或分權的問題應與現金管理有關的問題相區別。一般認為，當支付過程和會計控制運行過于分散時，就需要對現金進行適當的集中控制或對會計控制體制進行改進，以使當前的分權系統能更好地適應監督會計記賬和現金管理的需要；而當支付過程和會計控制過于集中時，就需要一個系統，以確保資金按照預算和現金支付計劃及時支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國信息技術的迅猛進步，使為效率因素而進行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協調，即現代技術有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預算執行。

　　（三）現金控制

　　現金控制屬于內部管理制度的一部分，廣義的內部控制是包括內部管理制度的，在此專門將現金控制羅列出來，主要是強調這一環節在整個內部控制中的獨特性和重要性。現金控制的主要原則在于：

　　1、現金余額的集中化。這種集中應通過“國庫專門賬戶”來實現。國庫專門賬戶是一種賬戶也可以說是一整套與所有政府支付交易相關的賬戶。主要有以下幾個特點：（1）每日的現金余額集中化；（2）財政部門負責開設賬戶；（3）收付事項應按相同的分類標準計入這些賬戶。

　　2、編制周密的現金計劃。在編制現金計劃時，要兼顧預算的權威性和考慮即將發生的支出所體現出來的靈活性。主要包括：（1）每年應按季度滾動編寫預算執行計劃；（2）在每年預算執行計劃內，編寫每月現金和借款計劃；（3）月現金計劃執行要每周總結。為編寫每月現金計劃，避免欠款和延遲支付的發生，必須對各項相關事項進行監控。

　　3、借款政策需要提前制定，借款計劃應該公開。各級政府的借款必須規范而且應與總體財政目標一致。

　　4、借外債應該與預算或長期支出計劃相一致，并嚴格監管。

　　（四）采購控制

　　政府作為購買者，其主要目標是能夠在競爭性的價格上獲得優質商品和服務。采購控制應有助于投標者的公平競爭，及獲得貨幣的最佳價值，將腐敗和特權風險降至最低。一些國家的政府購買功能是通過某個采購中心的采購任務體現出來的。理論上，集團購買可以獲得低價位，但由于存在采購中心對客戶的拖拉、官僚習氣、存貨過多、中間損失、偷盜以及對市場和技術變化反應不夠靈敏等問題，實際效果并不盡人意。為有效杜絕此類現象，筆者建議政府應成立監督和幫助下級采購部門的中央公共采購辦公室，其職責主要是制定相關規章制度，確保采購部門雇用和培訓合格的員工，完善培訓體系和監督政府采購。

　　除此之外，良好的采購控制應包括以下基本內容：（1）采購的標準及相關制度應規定清楚，并公布于眾；（2）采購過程應接受公眾監督，采購結果應公布于眾，競爭方的名稱、投標價格、中標者的價格也應該公開；（3）契約簽定和整個采購程序應接受立法機關和審計部門監督；（4）應保存書面（計算機化）記錄，便于公眾查詢；（5）工作人員的公務職責和個人利益不應有牽涉；（6）應進行財務委派和恰當的崗位分離及崗位輪換。

　　（五）內部審計

　　內部審計是隨一個組織為適應內部經濟監督的加強和管理效率的提高的需要而逐漸發展起來的，它既是建立在組織內部為組織最高負責人服務的獨立監督行為，是內部控制的重要組成部分，又是對內部控制執行情況進行評價的一種設置，是對內部控制的再控制。